ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

Практика розгляду Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції справ щодо оскарження актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції про звільнення суддів у зв'язку з порушенням присяги судді

Статтями 126, 129 Конституції України гарантовано незалежність і недоторканність суддів та заборону впливу на них у будь-який спосіб. Принцип незалежності суддів, серед іншого, забезпечується визначеною законом системою формування суддівського корпусу. Однією з гарантій незалежності суддів є їх незмінюваність, що задекларовано в статті 126 Основного Закону, в якій зазначається, що судді обіймають посади безстроково, крім тих, які призначаються на посаду судді вперше. Цією ж нормою визначено вичерпний перелік підстав звільнення судді з посади, серед яких самостійною підставою є порушення ним присяги.

Відповідно до плану роботи на перше півріччя 2011 року п'ятою судовою палатою спільно з управлінням узагальнення судової практики та судової статистики здійснено вивчення та узагальнення судової практики розгляду Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції справ щодо оскарження актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції про звільнення суддів у зв'язку з порушення присяги судді.

Метою вивчення та узагальнення судової практики є забезпечення однакового та правильного застосування судом законодавства під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії для захисту прав та інтересів осіб, яких звільнено з посади судді за порушення присяги, виявлення проблемних питань, що виникають при розгляді таких справ, підготовка пропозицій щодо їх вирішення.

Аналіз стану нормативної бази, що регулює питання звільнення судді

Характерним для об'єкта дослідження є зміни в правовому регулюванні питання про звільнення суддів.

Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції, розглядаючи справи про оскарження актів про звільнення з посади судді у зв'язку з порушенням присяги, застосовував норми як загальних, так і спеціальних законів, серед яких:

• Конституція України;

• Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. N 2747-IV;

• Закон України від 04.04.95 р. N 116/95-ВР "Про комітети Верховної Ради України";

• Закон України від 10.02.2010 р. N 1861-VI "Про Регламент Верховної Ради України";

• Закон України від 15.01.98 р. N 22/98-ВР "Про Вищу раду юстиції";

• Регламент Вищої ради юстиції, затверджений рішенням Вищої ради юстиції від 08.02.2006 р. N 5 (втратив чинність у зв'язку із затвердженням нового Регламенту рішенням Вищої ради юстиції від 04.10.2010 р. N 791/0/15-10);

• Закон України від 07.07.2010 р. N 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів";

• Закон України від 07.02.2002 р. N 3018-III "Про судоустрій України" (втратив чинність згідно із Законом України від 07.07.2010 N 2453-VI);

• Закон України від 15.12.92 р. N 2862-XII "Про статус суддів" (втратив чинність частково згідно із Законом України від 07.07.2010 р. N 2453-VI, враховуючи зміни, внесені Законом України від 23.12.2010 р. N 2856-VI);

• Закон України від 18.03.2004 р. N 1625-IV "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України" (втратив чинність згідно із Законом України від 07.07.2010 р. N 2453-VI);

• Кодекс професійної етики судді, затверджений V з'їздом суддів України 24.10.2002 р.

Як уже зазначалося, особливістю законодавства, яке застосовувалося під час розгляду та вирішення справ щодо звільнення з посади судді за порушення присяги, є те, що закони, які врегульовували питання звільнення суддів ("Про судоустрій України", "Про статус суддів", "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України") згідно із Законом України від 07.07.2010 p. N 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" втратили чинність (Закон України "Про статус суддів" - частково).

У зв'язку з цим у кожній окремій справі суд звертав особливу увагу на те, що до правовідносин повинен застосовуватися саме той закон чи його редакція, яка була чинною на момент виникнення спірних відносин, оскільки згідно з частиною першою статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

Зазначену норму протлумачив Конституційний Суд України в Рішенні від 09.02.99 р. N 1-рп/99 (у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів), який установив, що Конституція України, закріпивши частиною першою статті 58 положення щодо неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, водночас передбачає їх зворотну дію в часі у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують юридичну відповідальність особи, що є загальновизнаним принципом права. Тобто щодо юридичної відповідальності застосовується новий закон чи інший нормативно-правовий акт, що пом'якшує або скасовує відповідальність особи за вчинене правопорушення під час дії нормативно-правового акта, яким визначалися поняття правопорушення й відповідальності за нього. Наприклад, у справі N П-88/10 за позовом гр. Б. до Вищої ради юстиції про визнання незаконним і скасування рішення та до Верховної Ради України, третя особа - Комітет Верховної Ради України з питань правосуддя, про визнання незаконною та скасування постанови Вищий адміністративний суд України зазначив, що нова редакція статті 32 Закону України "Про Вищу раду юстиції", яка набрала чинності 15.05.2010 р., не пом'якшує та не скасовує відповідальність судді, а тому підстав для застосування цієї норми до відносин, які виникли у 2004 - 2009 роках, не було.

Порядок і підстави звільнення з посади судді Конституційного Суду України та суду загальної юрисдикції визначено Конституцією України.

За загальним правилом, встановленим частиною п'ятою статті 126 Конституції України, суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив. Механізм призначення судді регламентується положенням статті 128 Конституції України, яка передбачає, що перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Внесення подання про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад відповідно до пункту 1 частини першої статті 131 Конституції України належить до повноважень Вищої ради юстиції.

Подальшого розвитку ці положення набули у главі 2 "Призначення на посаду судді" Закону України "Про судоустрій і статус суддів".

Більш детальне правове регулювання процедури призначення суддів на посаду вперше закріплено в Указі Президента України від 30.06.2004 р. N 697/2004 "Про Положення про порядок розгляду питань та підготовки матеріалів щодо призначення на посаду професійного судді вперше", відповідно до якого особа, котра відповідає вимогам статті 127 Конституції України, має право звернутися до відповідної кваліфікаційної комісії суддів із заявою про рекомендацію її для призначення професійним суддею, а також подає письмову згоду на проведення спеціальних перевірок, пов'язаних зі збиранням, зберіганням та використанням іншої конфіденційної інформації.

Стаття 128 Конституції України також закріплює положення про те, що всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково у порядку, встановленому законом. Таким законом є Закон України "Про судоустрій і статус суддів", зокрема глава 3 "Розгляд питання про обрання на посаду судді безстроково". У свою чергу питання звільнення судді суду загальної юрисдикції врегульовано розділом VII указаного Закону.

Короткий аналіз зазначених процедур дає можливість констатувати, що рішення щодо призначення та обрання судді на посаду чи звільнення з посади ухвалюється Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, Вищою радою юстиції, Президентом України і Верховною Радою України. Відповідно до повноважень органів, які приймають акти у процедурі звільнення судді, можна виділити два їх види: акти про звільнення судді - постанови Верховної Ради України та укази Президента України, які є реалізаційними, та акти органів, які носять рекомендаційний характер, - рішення Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Новим у законодавстві, що регулює порядок розгляду справ про оскарження актів щодо звільнення судді з посади, є зміна предметної підсудності цієї категорії справ. Так, Законом України від 13.05.2010 p. N 2181-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження" доповнено статтю 18 Кодексу положенням, яким до підсудності Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції, крім справ щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, віднесені також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, та доповнено Кодекс статтею 171-1 "Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України".

Згідно із Законом України "Про судоустрій і статус суддів" до підсудності Вищого адміністративного суду України віднесено також справи про оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. До набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження" (15.05.2010) справи про звільнення суддів розглядалися за загальними правилами підсудності, визначеними статтями 18 - 20 Кодексу адміністративного судочинства України.

Аналіз статистичних показників

Упродовж 2010 року Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції розглянуто 24 справи про оскарження рішень Верховної Ради України, Президента України та Вищої ради юстиції, пов'язаних зі звільненням суддів з посади. У 20 із них предметом оскарження були акти щодо звільнення суддів з посади в разі порушення ними присяги та в 4 - акти про звільнення суддів з інших підстав, у тому числі в 1 справі заявлена вимога про зміну формулювання звільнення судді та у 3 справах - про визнання незаконними постанов Верховної Ради України, Вищої ради юстиції та Указу Президента України про звільнення судді з посади у зв'язку із закінчення строку, на який його було призначено.

Справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, пов'язані зі звільненням з посади судді за порушення присяги, Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції у 2010 році не розглядалися.

За результатами розгляду Вищим адміністративним судом України прийнято 19 постанов та постановлено 1 ухвалу, з яких:

• про задоволення позовних вимог повністю - у 2 справах;

• про часткове задоволення позовних вимог - у 8 справах;

• про відмову в позові - у 9 справах;

• в 1 справі провадження закрито у зв'язку з відмовою позивача від позову.

Задоволення позовних вимог у повному обсязі мало місце з підстави порушення відповідачем процедури прийняття рішення про звільнення судді за порушення присяги (справа N П-196/10 за позовом гр. А. до Верховної Ради України за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Вищої ради юстиції про визнання частково незаконною постанови Верховної Ради України в частині звільнення з посади судді за порушення присяги судді) та відсутністю особливих обставин, з якими законодавство України пов'язує звільнення судді за порушення присяги (справа N П-111/10 за позовом гр. К. до Вищої ради юстиції, Верховної Ради України про визнання нечинними рішення Вищої ради юстиції та постанови Верховної Ради України про звільнення з посади судді за порушення присяги).

Часткове задоволення позову здебільшого мало місце тоді, коли позов було заявлено до двох відповідачів: Вищої ради юстиції та Верховної Ради України або Президента України, а також у разі заявлення декількох позовних вимог до одного відповідача. Наприклад, у справі N П-101/10 за позовом гр. Д. до Верховної Ради України позовна вимога щодо визнання незаконною постанови про звільнення задоволена та відмовлено в задоволенні позову до Вищої ради юстиції про визнання незаконним рішення про внесення подання про звільнення, в тому числі про його скасування; у справі за позовом Б. до Верховної Ради України та Вищої ради юстиції N П-91/10 задоволено позов щодо визнання незаконною постанови Верховної Ради України про звільнення та відмовлено в позові до Вищої ради юстиції про визнання протиправними дій при прийнятті нею рішення про внесення подання про звільнення судді; у справі N П-144/10 за позовом гр. Б. до Верховної Ради України позов задоволено в частині визнання незаконною постанови про звільнення судді та відмовлено в позові в частині скасування цієї ж постанови.

Суд відмовляв у задоволенні позовних вимог про визнання незаконними рішень Вищої ради юстиції, Верховної Ради України, указів Президента України щодо звільнення з посади судді за порушення присяги та про визнання протиправними дій або бездіяльності зазначених суб'єктів владних повноважень, пов'язаних із прийняттям рішення про звільнення судді, встановивши в діях судді ознаки порушення присяги - грубе порушення суддею при здійсненні ним правосуддя норм матеріального і процесуального права, вчинення дій, які свідчать про несумлінне виконання ним своїх службових обов'язків, порочать звання судді, викликають сумнів у його об'єктивності, неупередженості. Прикладами такого вирішення справ є справи N П-132/10 за позовом гр. Т. до Вищої ради юстиції, N П-110/10 за позовом гр. К. до Вищої ради юстиції та Президента України. Також підставою відмови в позові була відсутність порушень порядку/процедури прийняття відповідними владними суб'єктами рішень, пов'язаних зі звільненням судді за порушення присяги. Як приклад, можна навести справи N П-106/10 за позовом гр. К. до Верховної Ради України, N П-96/10 за позовом гр. Ш. до Вищої ради юстиції та Верховної Ради України, N П-153/10 за позовом гр. Р. до Вищої ради юстиції, N П-127/10 за позовом гр. В. до Вищої ради юстиції та Верховної Ради України.

Характеристика суб'єктного складу

Глава 6 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України визначає особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ, у тому числі щодо предмета оскарження, суб'єктів оскарження, строків розгляду цих справ тощо, що відрізняє їх від загального провадження. Зокрема, статтею 171-1 зазначеного Кодексу врегульовано особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Відповідно до частини першої цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; актів Вищої ради юстиції; дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції; рішень, дій чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Справи досліджуваної категорії підпадають під регулювання даної статті, оскільки, як уже зазначалося, рішення про звільнення судді з посади приймаються зазначеними владними органами, які є відповідачами у справах. Позивачами в цій категорії справ є особи, звільнені з посади судді за порушення присяги, що звернулися до суду за захистом своїх прав та інтересів. Як свідчать статистичні дані, здебільшого в межах однієї справи розглядаються рішення, дії або бездіяльність Вищої ради юстиції і Верховної Ради України або Президента України. І зазначені органи виступають у справі як відповідачі.

На практиці мають місце випадки, коли в разі оскарження рішень Верховної Ради України або Президента України Вища рада юстиції вступає у справу як третя особа. Є також випадки, коли в суді на розгляді перебуває справа про оскарження рішення Вищої ради юстиції, а в цей час Верховна Рада України чи Президент України на підставі оскаржуваного акта в межах процедури звільнення судді з посади приймає своє рішення.

Як свідчить практика, в такому випадку позивачі в різний спосіб використовують право на судовий захист: звертаються до суду з окремим позовом до Верховної Ради України чи Президента України або збільшують позовні вимоги та заявляють клопотання про залучення цих осіб як другого відповідача. В разі заявлення окремого позову до Верховної Ради України чи Президента України суд об'єднує позовні вимоги до Вищої ради юстиції та Верховної Ради України чи Президента України в одне провадження.

Безумовно, право на об'єднання позовних вимог у першу чергу належить позивачу, який може в одній позовній заяві об'єднати кілька вимог. Однак з огляду на те, що Вищою радою юстиції, Верховною Радою України чи Президентом України акти ухвалюються з певним часовим проміжком, позивач не має можливості заявити позови до цих суб'єктів в одній позовній заяві. Процесуальний закон (стаття 116 Кодексу адміністративного судочинства України) надає право суду об'єднувати в одне провадження кілька однорідних позовних вимог за позовами одного й того ж позивача до того ж відповідача або до різних відповідачів. Суд може об'єднати в одне провадження позови різних позивачів до одного й того ж відповідача.

Позовні вимоги до Вищої ради юстиції, Верховної Ради України чи Президента України щодо оскарження їх актів про звільнення з посади судді виникають з одних правовідносин, а тому є однорідними й можуть бути об'єднані в одне провадження. Так, у справах N П-93/10-156/10 за позовом гр. С. до Вищої ради юстиції та Верховної Ради України, N П-110/10 за позовом гр. К. до Вищої ради юстиції та Президента України, об'єднуючи позовні вимоги, суд зазначив, що однорідний характер позовних вимог одного й того ж позивача до різних відповідачів є підставою для об'єднання цих справ для їх спільного розгляду та вирішення.

Під час застосування приписів статті 116 Кодексу адміністративного судочинства України виникає питання про те, який суддя має право об'єднувати позовні вимоги, та коли виникає право на об'єднання позовних вимог. У розумінні статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суд - це суддя адміністративного суду, який розглядає й вирішує адміністративну справу одноособово, колегія суддів адміністративного суду.

Таким чином, передбачене статтею 116 цього Кодексу право на об'єднання кількох однорідних позовних вимог за позовами одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів або за позовними заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача в одне провадження ставиться процесуальним законом у залежність від того, чи здійснюється розгляд відповідних справ одним і тим же суддею або колегією суддів адміністративного суду.

Як зазначив пленум Вищого адміністративного суду України в постанові від 6 березня 2008 року N 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ", за правилами статті 116 КАС питання про об'єднання та роз'єднання адміністративних справ вирішується після відкриття провадження в адміністративній справі, як правило під час підготовчого провадження, з прийняттям ухвали, яка оскарженню не підлягає.

Відповідно до частин першої, третьої статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України залучення другого відповідача у справі можливе лише за умови, якщо суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови в задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

Статтею 137 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право позивача збільшити або зменшити розмір позовних вимог. Зазначене право позивача випливає із загального диспозитивного правила про те, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених Кодексом адміністративного судочинства України (частина третя статті 11, частина перша статті 51 зазначеного Кодексу). Такі дії, за змістом зазначеної статті 137 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач може вчинити протягом всього часу судового розгляду.

Заявляючи клопотання про збільшення позовних вимог, в якому міститься вимога до Верховної Ради України чи Президента України про визнання незаконним акта про звільнення з посади судді, прийнятого на підставі рішення Вищої ради юстиції, яке вже є предметом судового розгляду, позивач фактично звертається з вимогою, спрямованою на повний захист одного й того самого порушеного права.

Разом із тим новою вимогою фактично збільшується обсяг позовних вимог, а не позовна вимога. При цьому нова вимога через суд адресована іншому відповідачу. Тому, на нашу думку, заявлена вимога є новим позовом, який повинен бути поданий у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.

Питання про об'єднання позовних вимог, залучення другого відповідача до розгляду справи заслуговують на увагу у зв'язку з тим, що обставини, які слугують підставою для прийняття відповідного рішення судом, є поширеними під час розгляду цієї категорії справ. Водночас вони є основними причинами продовження строку розгляду справ цієї категорії. Серед інших причин понадстрокового розгляду справ є заявлення учасниками судового процесу клопотань про продовження строку розгляду справи з різних причин: для витребування нових доказів, неможливістю прибути в судове засідання через перебування у відпустці, хворобу, несвоєчасне подання заперечень проти позову тощо.

Зміст вимог у позовах про оскарження актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції

Звернення до суду з позовом про оскарження актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України полягає в заявленні у відповідному позові вимог, які повинні відображати правові наслідки їх задоволення. Перелік вимог, які може містити адміністративний позов (стаття 105 Кодексу адміністративного судочинства України), не є вичерпним. Пунктом 1 частини четвертої цієї статті встановлено, що адміністративний позов може містити вимоги про скасування або визнання нечинним рішення відповідача-суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень. Пунктом 1 частини другої статті 162 Кодексу передбачено право суду, зокрема, або в тому числі, визнати рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень протиправними.

Відповідно до статті 171-1 зазначеного Кодексу предметом оскарження у справах про звільнення з посади судді за порушення присяги є акти індивідуальної дії - постанови Верховної Ради України, укази Президента України, рішення Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, котрі суд відповідно до своїх повноважень може визнати незаконними повністю або в окремій їх частині, а також дії чи бездіяльність зазначених суб'єктів владних повноважень, які суд може визнати протиправними.

Таким чином, статтею 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України як спеціальною нормою для цього виду правовідносин визначено виключний перелік справ, на які поширюються правила вказаної статті, вимог, які може містити адміністративний позов у цій категорії справ, та повноважень суду при вирішенні таких справ. А тому положення статей 105, 162 Кодексу адміністративного судочинства України застосовуються в частині, що не врегульована положеннями статті 171-1 цього Кодексу.

Як засвідчив аналіз судової практики, позивачами по-різному формулюється зміст позовних вимог у справах даної категорії. Зокрема, заявляються вимоги про визнання актів протиправними, неправомірними, нечинними, незаконними та про скасування оскаржуваних актів. Вищий адміністративний суд України під час вирішення цієї категорії справ виходить з того, що вимога про визнання акта владного органу незаконним, протиправним, неправомірним є різними словесними вираженнями одного й того самого способу захисту порушеного права позивача. Наприклад, у справі N П-144/10 за позовом гр. Б. до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постанови про звільнення з посади судді Вищий адміністративний суд України зазначив, що за змістом частини четвертої статті 105 і частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України заявлена позивачем вимога про визнання постанови протиправною за своєю юридичною суттю є аналогічною встановленому статтею 171-1 цього Кодексу способу захисту порушеного права шляхом визнання постанови незаконною.

Акт може бути визнаний судом незаконним, тобто таким, що не відповідає закону. У разі визнання акта незаконним у суду немає потреби скасовувати його, так само як немає необхідності зобов'язувати орган, який його прийняв, скасовувати цей акт, оскільки визнання його незаконним означає, що він не породив правових наслідків із дня його прийняття. Скасування ж акта означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням.

Відповідно до частини п'ятої статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність Верхової Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції протиправними, зобов'язати зазначені органи вчинити певні дії. Як свідчить практика, вимоги про визнання дій чи бездіяльності протиправними у цій категорії справ, як правило, заявляються одночасно з вимогою про визнання незаконним (протиправним) акта.

Для з'ясування питання щодо законності позовної вимоги про визнання дій чи бездіяльності органу влади звернемо увагу на визначення цих понять. Дія - це активна форма поведінки, зовнішній прояв волевиявлення суб'єкта, що породжує, змінює або припиняє правовідносини, впливаючи таким чином на права й обов'язки учасників цих правовідносин. Із вказаних позицій акт суб'єкта владних повноважень є результатом його дій, а отже, є їх різновидом. Водночас права громадян можуть порушуватися й діями органів публічної влади, які не оформлюються відповідними актами.

Бездіяльністю визначається певна форма поведінки особи, пов'язана з невчиненням дій, які вона повинна вчинити на підставі закону, що призвело до певних негативних наслідків для громадянина, в результаті в нього з'явилися підстави звернутися до суду за захистом своїх прав.

Таким чином, права особи можуть бути порушені будь-якими діями, що тягнуть правові наслідки, а також невчиненням зазначених дій у разі необхідності їх вчинення, тобто актом органу влади, діями цього органу та його бездіяльністю. Як засвідчив аналіз судової практики, заявляючи вимоги про визнання дій чи бездіяльності протиправними, позивачі часто заявляють вимоги, які можуть бути вирішені шляхом визнання незаконним оскаржуваного акта (наприклад, вимоги про визнання протиправними дій Вищої ради юстиції щодо прийняття рішення про внесення подання про звільнення з посади судді, визнання протиправними дій Верховної Ради України, які відобразились у прийнятті постанови про звільнення судді).

Стаття 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України вирізняє способи захисту порушеного права актами зазначених у ній суб'єктів (визнання їх незаконними) та діями (визнання їх протиправними). При цьому визначає, що в разі визнання дій чи бездіяльності відповідача протиправними, суд повинен зобов'язати його вчинити певні дії. Отже, формулюючи позовні вимоги, позивачам необхідно враховувати вимоги зазначеної норми, звертаючи увагу на те, що вона вирізняє акти з-поміж інших дій, які можуть бути предметом оскарження.

Принагідно вважаємо за необхідне звернути увагу, що майже в усіх досліджуваних справах під час їх розгляду позивачі зверталися до суду із заявами та клопотаннями про уточнення, доповнення, збільшення або зміну позовних вимог. Водночас, на нашу думку, суду необхідно зважати на те, що волевиявлення позивача з приводу вибору способу захисту права не є визначальним для суду. Спосіб захисту порушеного права залежить від характеру порушення, тобто від підстави позову, з'ясувати які повинен суд, забезпечивши, у свою чергу, ухвалення законного та обґрунтованого рішення.

Як свідчить практика, Вищий адміністративний суд України відмовляє в позові про скасування оскаржуваного акта, визнання дій протиправними щодо прийняття такого акта з мотивів неузгодження таких вимог з повноваженнями суду, передбаченими частиною п'ятою статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, необґрунтованості та безпосередньої пов'язаності даної вимоги з вимогою про визнання акта незаконним. Наприклад, у справі N П-112/10 за позовом гр. П. до Вищої ради юстиції та до Верховної Ради України про визнання дій протиправними, а рішень про звільнення незаконними суд зазначив, що вимоги про визнання протиправними дій щодо прийняття Вищою радою юстиції рішення та Верховною Радою України постанови про звільнення не містять зазначення, яких саме дій і в чому вони полягають, та без спонукання відповідачів до вчинення конкретних дій. За своєю суттю ці позовні вимоги зводяться до визнання незаконними зазначених актів Вищої ради юстиції та Верховної Ради України, які задоволені судом, тому не потребують додаткового вирішення.

Окремо необхідно зазначити, що дія статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України не поширюється на справи щодо поновлення на роботі, виплати середньої заробітної плати судді за час вимушеного прогулу, а тому такі справи підлягають розгляду адміністративними судами в загальному порядку.

Підстави задоволення позову, ознаки порушення присяги

Порядок розгляду Вищою радою юстиції питання про звільнення судді, зокрема за порушення присяги, врегульовано статтею 32 Закону України "Про Вищу раду юстиції". Протягом 2010 року зазначена норма двічі зазнавала змін, а саме Законом України від 13.05.2010 p. N 2181-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження", яким статтю викладено в новій редакції, та Законом України від 07.07.2010 р. N 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів".

Відповідно до частини першої статті 32 Закону України "Про Вищу раду юстиції" питання про звільнення судді з підстав, передбачених пунктами 4 - 6 частини п'ятої статті 126 Конституції України, Вища рада юстиції розглядає після надання кваліфікаційною комісією відповідного висновку або за власною ініціативою. Запрошення судді, справа якого розглядається, є обов'язковим. Перше речення цієї норми визнано таким, що відповідає Конституції України (є конституційним) згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 21.05.2002 р. N 9-рп/2002). Конституційний Суд України зазначив у своєму Рішенні, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 131 Конституції України лише Вища рада юстиції має виключне конституційне повноваження вносити подання про звільнення суддів з посади, і що будь-яких застережень чи обмежень у реалізації цього повноваження Конституція України не передбачає.

Це конституційне повноваження Вищої ради юстиції конкретизується положенням частини першої статті 31 Закону України "Про Вищу раду юстиції" про те, що таке подання про звільнення судді за загальними обставинами може бути внесене за пропозицією кваліфікаційної комісії суддів або за власною ініціативою, тобто за пропозицією члена Вищої ради юстиції за наслідками перевірки відповідних даних.

Так само й згідно з частиною першою статті 32 Закону розгляд питань про звільнення судді за особливих обставин з підстав, передбачених пунктами 4 - 6 частини п'ятої статті 126 Конституції України, можливий після надання кваліфікаційною комісією суддів відповідного висновку або знову ж таки за власною ініціативою Вищої ради юстиції. Цією статтею до обов'язку Вищої ради юстиції віднесено запрошення судді на засідання Вищої ради юстиції і в такий спосіб забезпечення права судді надати пояснення усно чи письмово. Підставою для розгляду справи за його відсутності є повторне нез'явлення судді на засідання.

Порядок обрання та звільнення з посади судді, обраного безстроково, визначається (визначався) законами України "Про комітети Верховної Ради України", "Про Регламент Верховної Ради України", "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України". Відповідно до частини першої статті 216 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" в редакції Закону України від 08.10.2010 р. N 2600-VI) Верховна Рада України звільняє з посад суддів Конституційного Суду України та суддів, обраних безстроково, відповідно до частин п'ятої, шостої статті 126 Конституції України, статті 23 Закону України "Про Конституційний Суд України" та Закону України "Про судоустрій і статус суддів".

У справах досліджуваної категорії під час оцінки дій та/чи рішень Верховної Ради України в основному застосовувалися приписи Закону України "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України" (далі - Закон). Відповідно до статті 3 цього Закону після подання Вищою радою юстиції до Верховної Ради України матеріалів про звільнення судді, обраного безстроково, відповідний Комітет Верховної Ради України розглядає це подання й приймає рішення по його суті. Далі відбувається розгляд подання Вищої ради юстиції та висновку Комітету Верховної Ради України на пленарному засіданні Верховної Ради України і прийняття Верховною Радою України рішення стосовно звільнення судді з посади.

Частиною другою статті 20 зазначеного Закону передбачена обов'язкова участь судді, стосовно якого розглядається подання про звільнення з посади з підстав, визначених пунктом 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України, у засіданні Комітету Верховної Ради України. Згідно з частиною третьою статті 20 Закону в разі повторної неявки без поважних причин судді, стосовно якого розглядається подання про звільнення його з посади, з установленням Комітетом Верховної Ради України факту отримання цією особою повідомлення про час і місце засідання, розгляд питання щодо цього судді проводиться за його відсутності. Комітет Верховної Ради України надає оцінку поважності причин неявки.

Частиною другою статті 22, частинами першою та другою статті 23 Закону визначено осіб, які запрошуються для розгляду питання про звільнення судді, обраного безстроково, та порядок розгляду цього питання на пленарному засіданні Верховної Ради України. Відповідно до вказаних норм Закону присутність судді на пленарному засіданні Верховної Ради України при розгляді питання про його звільнення з підстав, передбачених пунктом 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України, є обов'язковою. Неявка на засідання не є перешкодою для вирішення питання по суті. Кожна кандидатура для звільнення з посади судді, обраного безстроково, персонально представляється на пленарному засіданні Верховної Ради України представником Комітету Верховної Ради України. У разі якщо суддя не згоден з поданням про звільнення, його пояснення заслуховуються обов'язково.

З аналізу зазначених норм вбачається, що присутність судді на засіданні Верховної Ради України є обов'язковою, а тому повинна бути забезпечена шляхом своєчасного повідомлення. Водночас законодавство визначає обов'язок саме судді бути присутнім у вказаних випадках, а не заборону проведення засідань відповідних органів Верховної Ради України в разі його неявки.

Як свідчить практика, суд перевіряє дотримання Вищою радою юстиції, Верховною Радою України вимог щодо повідомлення суддів про дату та час засідання й дотримується позиції, що особа повинна бути завчасно повідомлена про час і місце засідання Вищої ради юстиції, Комітету Верховної Ради України, мати фізичну можливість у часі та за станом здоров'я прибути на засідання й бути спроможною давати пояснення. Наприклад, у справі N П-160/10 за позовом гр. Ю. до Вищої ради юстиції, Президента України та інших суд визнав неналежним повідомлення позивача про засідання ради з огляду на відсутність доказів повідомлення позивача про дату та місце засідання ради, а рішення Вищої ради юстиції про звільнення таким, що прийняте без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення, як це встановлено пунктом 9 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

У справі N П-183/10 за позовом гр. В. до Вищої ради юстиції суд констатував, що в день засідання Вищої ради юстиції позивач на слуханні присутній не був, проте надав письмові пояснення, в яких зазначив, що будь-яких порушень присяги судді ним допущено не було. З огляду на це Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що Вищою радою юстиції при розгляді пропозиції щодо прийняття рішення стосовно подання про звільнення В. з посади судді не дотримано вимоги статті 32 Закону України "Про Вищу раду юстиції", згідно з якою лише повторне нез'явлення судді на засідання є підставою для розгляду справи за його відсутності, тобто не забезпечена важлива процедурна гарантія щодо права судді бути присутнім на засіданні Вищої ради юстиції й надавати свої пояснення, тому рішення щодо прийняття подання про його звільнення за наведених обставин не можна визнати законним.

У справі N П-93/10 за позовом гр. С. до Вищої ради юстиції та Верховної Ради України суд зазначив, що позивач не надала доказів про поважність причин неявки на друге засідання Вищої ради юстиції, у Вищої ради юстиції були підстави для розгляду справи за відсутності позивача. Сам по собі факт перебування позивача у відпустці не дає підстав для висновку про неможливість прибуття на засідання Вищої ради юстиції та порушення процедури розгляду цим органом справи позивача. Подібного висновку суд дійшов також у справі N П-131/10 за позовом гр. В. до Вищої ради юстиції та до Верховної Ради України, зазначивши, що позивач двічі не з'явився на засідання ради, правом надати письмові пояснення не скористався.

У більшості справ, в яких Верховна Рада України припустилася порушення процедури й розглянула питання на пленарному засіданні без участі судді, суд визнавав незаконною постанову про звільнення судді з посиланням на те, що при прийнятті рішення про звільнення судді не забезпечена важлива процедурна гарантія щодо права судді бути присутнім на пленарному засіданні Верховної Ради України й надавати свої пояснення. Причинами відсутності позивачів на засіданні Верховної Ради України було перебування у відпустці, на стаціонарному лікуванні, що підтверджено листками непрацездатності, отримання повідомлення про засідання у строк, який не дозволяв своєчасно прибути на нього.

Матеріали практики свідчать, що позивачі у своїх позовах зазначають й інші порушення процедури прийняття рішень щодо звільнення судді, на які посилаються як на підставу своїх позовних вимог. Наприклад, у справі N П-131/10 за позовом гр. В. до Вищої ради юстиції та Верховної Ради України позивач вказав на відсутність у сесійній залі Верховної Ради України достатньої кількості депутатів для прийняття рішення про звільнення судді. Суд не взяв до уваги зазначену обставину з посиланням на те, що порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду чи ухвалення законів та інших правових актів є підставою для визнання їх неконституційними і до повноважень суду адміністративної юрисдикції не віднесені питання відповідності Конституції України постанови Верховної Ради України з огляду на порушення порядку голосування.

Поширеною підставою адміністративного позову в зазначеній категорії справ є посилання позивачів на недотримання Вищою радою юстиції строків та порядку звільнення з посади судді за порушення присяги як виду дисциплінарної відповідальності. Проте законодавство, що регулює питання звільнення судді (чинне на час розгляду справ та на час здійснення узагальнення), не відносить звільнення судді за порушення присяги до виду дисциплінарної відповідальності. Стаття 32 Закону України "Про статус суддів" визначала два види дисциплінарного стягнення - догана та пониження кваліфікаційного класу. Законом України "Про судоустрій і статус суддів" (стаття 88) визначено один вид дисциплінарного стягнення, яким є догана.

Вищий адміністративний суд України, розглядаючи справи про звільнення суддів за порушення присяги, у всіх розглянутих справах дійшов висновку, що звільнення з посади судді за порушення присяги є самостійним, спеціально обумовленим видом відповідальності, і тому на нього не можуть поширюватися строки та порядок/процедура, що застосовуються до дисциплінарного стягнення, передбачені статтею 36 Закону України "Про статус суддів", статтею 87 Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Прикладами такої позиції можуть слугувати справи N П-110/10 за позовом гр. К. до Вищої ради юстиції та Президента України і N П-108/10 за позовом гр. Р. до Вищої ради юстиції.

Зміст присяги було визначено статтею 10 Закону України "Про статус суддів", яка таким чином визначала її зміст: чесно й сумлінно виконувати обов'язки судді, здійснювати правосуддя, підкоряючись лише закону, бути об'єктивним і справедливим.

Оцінюючи оскаржені рішення Вищої ради юстиції про звільнення з посади за порушення присяги, суд надавав оцінку кожному факту порушення окремо, встановлюючи наявність чи відсутність ознак порушення присяги в сукупності всіх досліджених обставин. Неприпустимим з точки зору дотримання присяги та обов'язків судді в більшості справ суд визнавав порушення правил підсудності (справа N П-95/10 за позовом гр. М. до Вищої ради юстиції та до Верховної Ради України, справа N П-110/10 за позовом гр. К. до Вищої ради юстиції та Президента України), необгрунтоване вжиття заходів забезпечення позову (невідповідність виду забезпечення позову змісту позовних вимог, справа N П-110/10 за позовом гр. К. до Вищої ради юстиції та до Президента України), а також інші порушення норм процесуального права та вчинки судді, що явно свідчили про несумлінність, нечесність, упередженість судді при здійсненні ним правосуддя, і які, здебільшого, носили системний характер - виправлення судових рішень після їх оголошення, розгляд спорів про право власності в порядку окремого провадження, замість позовного провадження, систематичне порушення строків розгляду цивільних та кримінальних справ (справи N П-128, N П-93/10, П-96/10, П-132/10, П-106/10). Водночас суд не визнавав порушенням присяги порушення норм процесуального права або матеріального права, якщо при розгляді справи не було встановлено фактів, які б свідчили про умисне порушення закону позивачем або його несумлінність, упередженість, а наслідки порушення суддею закону при розгляді справи були неістотними.

Законом України "Про судоустрій і статус суддів" (стаття 55) визначено, що особа, вперше призначена на посаду судді, набуває повноважень судді після складення присяги судді такого змісту: "Я, (ім'я та прізвище), вступаючи на посаду судді, урочисто присягаю об'єктивно, безсторонньо, неупереджено, незалежно та справедливо здійснювати правосуддя, підкоряючись лише закону та керуючись принципом верховенства права, чесно і сумлінно виконувати обов'язки судді, дотримуватися морально-етичних принципів поведінки судді, не вчиняти дій, що порочать звання судді та принижують авторитет судової влади".

Статтею 32 Закону України "Про Вищу раду юстиції" визначено дії чи бездіяльність, які свідчать про порушення суддею присяги. До них належать:

• вчинення дій, що порочать звання судді і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності судових органів;

• незаконне отримання суддею матеріальних благ або здійснення витрат, що перевищують доходи такого судді та членів його сім'ї;

• умисне затягування суддею строків розгляду справи понад терміни, встановлені законом;

• порушення морально-етичних принципів поведінки судді.

Порушенням присяги судді, що обіймає адміністративну посаду в суді, є також невиконання ним посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади, пов'язаних із процесуальними діями.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 11 березня 2011 року N 2-рп/2011 (Рішення N 2-рп/2011) констатував, що додержання присяги є обов'язком судді, що передбачено пунктом 4 частини четвертої статті 54 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та кореспондується з пунктом 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України. Вказане дає підстави вважати, що дотримання суддею присяги - його конституційно визначений обов'язок. Таким чином, присяга судді має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового, конституційного зобов'язання судді. Дотримання суддею своїх обов'язків є необхідною умовою довіри до суду та правосуддя з боку суспільства. Порушення ним присяги є однією з підстав для його звільнення з посади відповідно до пункту 5 частини п'ятої статті 126 Основного Закону України. Правове регулювання в національному законодавстві відповідальності судді за недодержання присяги судді у вигляді звільнення з посади відповідає Європейській хартії про закон "Про статус суддів" 1998 року, згідно з якою до суддів можуть застосовуватися санкції за невиконання (неналежне виконання) одного з обов'язків, прямо визначених законом (пункт 5.1).

На нашу думку, текст присяги повинен бути таким, щоб була виключена можливість тлумачити його неоднозначно. Попередня та чинна редакції присяги містять досить загальні поняття: "чесність", "сумлінність", "об'єктивність", які є оціночними й виступають специфічною формою відображення суспільних цінностей. Так само ознаки порушення присяги визначені досить широко, в той час, коли повинні бути чіткими, однозначними приписами. А тому для забезпечення незалежності судової системи потрібне більш точне регулювання цих правових інститутів.

 

Секретар п'ятої судової
палати, суддя Вищого
адміністративного суду України

М. О. Сорока

 




 
 
Copyright © 2003-2018 document.UA. All rights reserved. При використанні матеріалів сайту наявність активного посилання на document.UA обов'язково. Законодавство-mirror:epicentre.com.ua
RSS канали