ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

УХВАЛА

17.05.2011 р.

N К-19102/10

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі: головуючого - Смоковича М. І, суддів - Горбатюка С. А., Мироненка О. В., Мороз Л. Л., Чумаченко Т. А., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України (за участі третьої особи - Центральної виборчої комісії), про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2010 року, встановила:

У лютому 2008 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що ініціативною групою всеукраїнського референдуму були виконані всі умови, передбачені чинним законодавством для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, обов'язок його проголошення відповідно до Конституції України покладено на Президента України, однак Президентом України до теперішнього часу не проголошено проведення всеукраїнського референдуму з питань: "Чи згодні Ви з тим, щоб Україна стала членом Організації Північноатлантичного договору (НАТО)?; Чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь, відповідно до Угоди про формування Єдиного економічного простору, підписаної 19 вересня 2003 року?".

Просив визнати протиправною та незаконною бездіяльність Президента України щодо непроголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питань: "Чи згодні Ви з тим, щоб Україна стала членом Організації Північноатлантичного договору (НАТО)?; Чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь, відповідно до Угоди про формування Єдиного економічного простору, підписаної 19 вересня 2003 року?". Також просив зобов'язати Президента України з моменту набрання постанови суду законної сили проголосити всеукраїнський референдум за народною ініціативою з цих питань, про що видати відповідний Указ.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 липня 2009 року позов ОСОБА_1 задоволено, визнано протиправною, незаконною бездіяльність Президента України щодо непроголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питань: "Чи згодні Ви з тим, щоб Україна стала членом Організації Північноатлантичного договору (НАТО)?; Чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь, відповідно до Угоди про формування Єдиного економічного простору, підписаної 19 вересня 2003 року?". Зобов'язано Президента України з моменту набрання постановою суду законної сили проголосити всеукраїнський референдум за народною ініціативою з питань: "Чи згодні Ви з тим, щоб Україна стала членом Організації Північноатлантичного договору (НАТО)?; Чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь, відповідно до Угоди про формування Єдиного економічного простору, підписаної 19 вересня 2003 року?", про що видати відповідний Указ.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2010 року скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 2 липня 2009 року та постановлено нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії - відмовлено.

У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до прийняття неправильного рішення, просить суд скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити без зміни рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Відповідно до статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управління державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 69 Конституції України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.

Порядок ініціювання та референдуму врегульовано Конституцією України та Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року.

Tак, в статті 72 Конституції України зазначено, що всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їх повноважень, встановлених Конституцією України. Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третин областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено основи правового порядку, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 6 частини 1 статті 106 Конституції України Президент України призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

З матеріалів справи вбачається, що ініціативною групою громадян було зібрано необхідну кількість підписів за проведення всеукраїнського референдуму щодо питань: "Чи згодні Ви з тим, щоб Україна стала членом Організації Північноатлантичного договору (НАТО)?; Чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному економічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь, відповідно до Угоди про формування Єдиного економічного простору, підписаної 19 вересня 2003 року?".

Підсумки збору підписів для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою було встановлено Центральною виборчою комісією 29 грудня 2006 року шляхом складання (підписання) протоколу Центральної виборчої комісії "Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" та прийняття постанови Центральної виборчої комісії "Про підписи громадян України під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, які не підлягають врахуванню" від 29 грудня 2006 року за N 1302.

Центральною виборчою комісією було визнано дійсними 4431673 підписи громадян України. Дані документи разом з матеріалами перевірки вірогідності документів було передано листом до Президента України 29 грудня 2006 року, проте референдум навіть на час розгляду справи призначено не було.

Скаржник у касаційній скарзі звертає увагу на те, що питання, які ставляться на вирішення всеукраїнського референдуму, мають велике суспільне значення, і виконання умови по збиранню мільйонів підписів громадян, на збирання яких Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдум" відводить лише три місяці, свідчить про актуальність поставлених питань. Тому вважають що даний обов'язок повинен був бути виконаний Президентом України протягом розумного строку, співмірний з виконанням своїх інших повноважень протягом строку перебування на посаді, у строк об'єктивно необхідний для прийняття такого рішення, застосовуючи аналогію закону, протягом одного місяця.

Однак, ні Конституцією України, ні Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", ані іншими законодавчими актами не встановлено строків проголошення Президентом України всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

Як зазначається в пункті 4 Рішення Конституційного Суду України N 23-рп/2008 від 15 жовтня 2008 року, ні Конституція України, ні Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" не встановлюють часових критеріїв щодо проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Також дане Рішення зазначає, що оскільки відповідно до пункту 20 частини 1 статті 92 Конституції України організація і порядок проведення референдумів регулюються виключно законами України, то строки, протягом яких Президент України зобов'язаний видати відповідний Указ, повинні бути визначені законом, і усунути цю прогалину шляхом тлумачення конституційних норм неможливо.

Отже, оскільки законодавством не визначено строків, протягом яких Президент України зобов'язаний видати Указ про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, суд апеляційної інстанції прийшов до правильного висновку, що не видання відповідного Указу Президентом України не може вважатися протиправною та незаконною бездіяльністю, оскільки Президентом України не було допущено порушень вимог Конституції України та законів України.

За аналогією закону, суд першої інстанції помилково послався на строк для призначення референдуму, встановлений для Верховної Ради України у статті 21 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".

В той час, як відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 85 Конституції України, Верховна Рада України призначає всеукраїнський референдум виключно з питань визначених статтею 73 Конституції України, тобто з питань зміни території України.

Повноваження Верховної Ради України призначати всеукраїнський референдум за ініціативою громадян, як це передбачено Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", не відповідають Конституції України, а отже так само неконституційним є і визначений нормами Закону порядок здійснення нею цих повноважень.

Таким чином, суд першої інстанції застосував за аналогією Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" у частині, що суперечить Конституції України.

Суд апеляційної інстанції правильно звернув увагу на те, що 26 січня 2007 року Президент України звернувся до Конституційного Суду України з конституційним поданням про офіційне тлумачення положень частини другої, третьої статті 5, статті 69, частини 2 статті 72, статті 74, частини 2 статті 94, частини 1 статті 156 Конституції України. Підставою для подання даного конституційного подання стала саме наявність спірних питань щодо змісту зазначених положень Конституції України, яка ускладнює виконання Президентом України покладених на нього повноважень щодо забезпечення реалізації Основного Закону держави в ході підготовки та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою як форми безпосередньої демократії.

В зв'язку з чим Центральну виборчу комісію було повідомлено про результати розгляду надісланих нею матеріалів і роз'яснено, що Президент України вирішить питання щодо проголошення всеукраїнського референдуму по суті в межах своїх повноважень з урахуванням офіційного тлумачення Конституційним Судом України зазначених норм Конституції України.

Також належить звернути увагу на те, що в абзаці 9 пункту 3 Рішення Конституційного Суду України від 15 жовтня 2008 року N 23-рп/2008 міститься висновок, згідно з яким відповідний Указ Президента України (про призначення всеукраїнського референдуму) видається з дотриманням процедури, встановленої нормами Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року за N 970.

З матеріалів справи вбачається, що Центральною виборчою комісією були порушені вимоги Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року за N 970, в частині підготовки проекту Указу Президента України про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

А саме, оскільки проведення всеукраїнського референдуму потребує фінансування з Державного бюджету України, і виконання даного акта Президента України впливає на видаткову, доходну частину державного бюджету, Центральна виборча комісія мала подати фінансово-економічне обґрунтування можливих витрат із зазначенням джерел їх покриття, окрім того Центральна виборча комісія повинна була надати проект акта Президента України на паперовому носії разом із його електронною копією, а також із супровідним листом та пояснювальною запискою, однак дані вимоги Положення, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року за N 970, виконано не було.

Суд апеляційної інстанції також прийшов до правильного висновку, що на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, запропоновано винести питання, які не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму відповідно до Конституції України.

Оскільки Конституція України та Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" містять низку положень, які визначають можливий предмет всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

Частиною 1 статті 72 Конституції України визначено, що всеукраїнський референдум призначається Президентом України відповідно до його повноважень, встановлених Конституцією України.

Статтями 3 та 5 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" визначено перелік питань, які можуть бути предметом всеукраїнського референдуму, також визначено питання, які не можуть виноситися на розгляд всеукраїнського референдуму, зокрема, питання, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідні правові позиції висвітлені також у рішеннях Конституційного Суду України.

Так, 16 квітня 2008 року Конституційний Суд України, за результатами розгляду конституційного подання Президента України, прийняв відповідне Рішення N 6-рп, яким визначив, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в України, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією та законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України. Рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою України чи будь-якими іншими органами державної влади України.

Конституційний Суд України у Рішенні від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005 у справі про здійснення влади народом наголосив, що здійснення народного волевиявлення у зазначених формах безпосередньої демократії є реалізацією народом своєї влади шляхом затвердження відповідних рішень (законів) і формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні, і дійшов висновку, що результати народного волевиявлення, отримані через вибори й референдум, є обов'язковими.

Конституція України визначає, що питання вступу України до міжнародних організацій може вирішуватися лише шляхом прийняття Закону, в іншому випадку будь-які прийняті рішення не відповідають конституційним вимогам щодо безпосередньої обов'язковості акта народного волевиявлення.

Запропоновані для винесення на всеукраїнський референдум питання не відповідають конституційним нормам щодо безпосередньої обов'язковості акта народного волевиявлення, оскільки не стосуються прийняття Конституції чи інших законів України, або внесення до них змін та не визначають основного змісту Конституції чи будь-якого із законів України, з'ясування думки громадян щодо вступу України у міжнародні Організації Північноатлантичного договору та участі України в Єдиному економічному просторі не передбачені Конституцією України і законами України як можливий предмет всеукраїнського референдуму, оскільки прийняті на всеукраїнському референдумі рішення не матимуть нормативного, а отже обов'язкового характеру.

Отже, суд апеляційної інстанції прийшов до правильного висновку, що рішення суду першої інстанції не відповідає обставинам справи, постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, оскільки оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з додержанням норм матеріального і процесуального права, підстави для його скасування чи зміни відсутні, правова оцінка обставинам у справі дана правильно, а доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують.

Керуючись статтями 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ухвалила:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2010 року по цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена за винятковими обставинами до Верховного Суду України протягом одного місяця з дня відкриття таких обставин.

 

Головуючий

М. І. Смокович

Судді:

С. А. Горбатюк

 

О. В. Мироненко

 

Л. Л. Мороз

 

Т. А. Чумаченко

 




 
 
Copyright © 2003-2018 document.UA. All rights reserved. При використанні матеріалів сайту наявність активного посилання на document.UA обов'язково. Законодавство-mirror:epicentre.com.ua
RSS канали