Додаткова копія: Про розгляд проекту Закону України "Про електронні комунікації"

НАЦІОНАЛЬНА КОМІСІЯ, ЩО ЗДІЙСНЮЄ ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ У СФЕРІ ЗВ'ЯЗКУ ТА ІНФОРМАТИЗАЦІЇ

РІШЕННЯ

від 29 жовтня 2019 року N 501

Про розгляд проекту Закону України "Про електронні комунікації"

Відповідно до абзацу другого пункту 5.1 розділу 5 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, затвердженого рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, від 21.10.2014 N 720 (Рішення N 720), та враховуючи статтю 93 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 N 1861-VI, розглянувши проект Закону України "Про електронні комунікації", реєстраційний номер 2264 від 15.10.2019, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, вирішила:

1. Затвердити висновок стосовно висловлення позиції щодо недоцільності прийняття проекту Закону України "Про електронні комунікації", реєстраційний номер 2264 від 15.10.2019, у зв'язку із зауваженнями до нього, що додається.

2. Департаменту правового забезпечення в установленому порядку забезпечити направлення відповіді Комітету Верховної Ради України з питань цифрової трансформації.

3. Департаменту забезпечення діяльності оприлюднити це рішення шляхом його розміщення на офіційній сторінці НКРЗІ в мережі Інтернет.

 

В. о. Голови НКРЗІ

О. Скляров

 

ЗАТВЕРДЖЕНО
Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації
29 жовтня 2019 року N 501

ВИСНОВОК
НАЦІОНАЛЬНОЇ КОМІСІЇ, ЩО ЗДІЙСНЮЄ ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ У СФЕРІ ЗВ'ЯЗКУ ТА ІНФОРМАТИЗАЦІЇ,
до проекту Закону України "Про електронні комунікації", реєстраційний номер 2264 від 15.10.2019

Проект Закону України "Про електронні комунікації", реєстраційний номер 2264 від 15.10.2019 (далі - законопроект), спрямований відповідно до пояснювальної записки на встановлення засад державного управління та регулювання у сфері електронних комунікацій, що відповідатимуть вимогам часу та євроінтеграційним процесам, для розвитку сфери електронних комунікацій в Україні.

За результатами опрацювання законопроекту Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, вирішила висловити позицію про недоцільність його прийняття у зв'язку із зауваженнями до нього.

1. Законопроектом не забезпечується імплементація Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, (далі - Угода про асоціацію) в частині посилення незалежності та адміністративної спроможності національного регулятора у галузі зв'язку з метою забезпечення його здатності вживати відповідні регуляторні заходи та впроваджувати свої рішення і всі відповідні норми, а також гарантувати добросовісну конкуренцію на ринках, як того вимагає стаття 391 Угоди про асоціацію.

Так, законопроектом закладено декларативні норми щодо принципів діяльності національного регулятора (стаття 17 законопроекту), однак не передбачено механізмів їх реалізації. При цьому, всупереч визначеним нормам (зокрема, пункт 1 та абзац шостий частини третьої статті 17 законопроекту) щодо незалежності національного регулятора частиною третьою статті 18 законопроекту передбачено, що нормативно-правові акти національного регулятора підлягають обов'язковій державній реєстрації та погодженню із заінтересованими державними органами, у порядку визначеному законодавством.

Так, вказане не відповідає Європейському кодексу електронних комунікацій, згідно з статтею 8 якого національні регуляторні органи діють самостійно та об'єктивно, у тому числі при розробці внутрішніх процедур та організації персоналу, повинні діяти прозоро і підзвітно відповідно до законодавства Союзу, а також не повинні шукати або брати вказівки будь-якого іншого органу стосовно виконання завдань, покладених на них відповідно до національного законодавства, що запроваджують законодавство Союзу. Тільки апеляційні органи, створені відповідно до статті 31, мають право призупиняти або скасувати рішення національних регулюючих органів.

Крім того, вказане не відповідає вже визначеним законами підходам щодо прийняття актів аналогічними регуляторами в інших сферах.

Відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (з урахуванням змін, внесених прийнятим 12.09.2019 за N 79-IX Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення функцій із державного регулювання ринків фінансових послуг" (Закон N 79-IX)) дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям:

актів Національного банку України, за винятком нормативно-правових актів Національного банку України, які спрямовані на виконання ним функції, визначеної пунктом 8-1 статті 7 Закону України "Про Національний банк України", і мають ознаки регуляторного акта;

актів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку;

актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Також, частиною шостою статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (Закон N 1540-VIII) встановлено, що рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Відсутність державної реєстрації рішень Регулятора не є підставою для відмови суду у прийнятті заяви про їх оскарження. Регулятор веде реєстр всіх прийнятих рішень та забезпечує вільний доступ до них на своєму офіційному веб-сайті у затвердженому ним порядку.

При цьому, слід зазначити, що передбачена на сьогодні процедура призводить до того, що НКРЗІ позбавлена можливості оперативно впливати на ситуації, вирішення яких потребує прийняття регуляторних актів, а строк від розробки до прийняття регуляторних актів складає більше 6 місяців.

2. Статтею 17 законопроекту передбачено, що державне регулювання у сфері електронних комунікацій здійснює національний регулятор відповідно до цього Закону та інших актів законодавства.

Разом з цим, статтею 1 законопроекту встановлено, що національний регулятор - це орган державного регулювання у сфері електронних комунікацій.

При цьому, частиною третьою статті 17 законопроекту передбачено, що незалежність національного регулятора у його діяльності гарантується, зокрема, встановленням Законом порядку призначення на посади та звільнення з посад членів національного регулятора; належним фінансовим забезпеченням діяльності національного регулятора, встановленим Законом; іншими засобами, визначеними Законом.

Водночас главою XVI "Прикінцеві та перехідні положення" законопроекту передбачено визнати таким, що втратив чинність, Закон України "Про телекомунікації", крім статей 20, 221 які залишаються чинними до прийняття окремого закону щодо регуляторів. Тобто залишаються чинними виключно статті, що визначають склад, порядок призначення членів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, а також фінансування діяльності національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації.

Таким чином, у разі прийняття законопроекту у поданій редакції будуть відсутні засади утворення та діяльності органу державного регулювання у сфері електронних комунікацій, а отже виконання передбачених законопроектом його функцій буде заблоковано.

Враховуючи вказане, засади утворення та діяльності органу державного регулювання у сфері електронних комунікацій мають бути визначені законопроектом або, у разі визначення таких засад окремим законом, набрання чинності Законом України "Про електронні комунікації" та Законом України, який визначатиме засади утворення та діяльності органу державного регулювання у сфері електронних комунікацій, має відбуватись одночасно.

3. Відповідно до частини п'ятнадцятої статті 24 законопроекту під час проведення перевірки можуть проводитись вимірювання з метою перевірки дотримання постачальниками електронних комунікаційних послуг встановленого національним регулятором порядку маршрутизації трафіку на електронних комунікаційних мережах та параметрів електронних комунікаційних мереж, параметрів якості електронних комунікаційних послуг.

Водночас, відповідно до статті 7 Закону України "Про метрологію та метрологічну діяльність" (Закон N 1314-VII) вимірюванням вважається процес експериментального визначення одного або декількох значень величини, які можуть бути обґрунтовано приписані величині.

Разом з цим, під час здійснення заходів державного нагляду здійснюється процес виконання сукупності операцій і правил вимірювання та/або спостереження параметрів електронних комунікаційних мереж, параметрів якості електронних комунікаційних послуг, порядку маршрутизації трафіку та обчислення показників якості електронних комунікаційних послуг.

Враховуючи вказане, у законопроекті має бути визначено, що від час проведення перевірки можуть проводитись випробування (замість вимірювання), а терміни доповнені визначенням "випробування - процес виконання сукупності операцій і правил вимірювання та/або спостереження параметрів електронних комунікаційних мереж, параметрів якості електронних комунікаційних послуг, порядку маршрутизації трафіку та обчислення показників якості електронних комунікаційних послуг;".

4. З метою створення сприятливих умов для ефективного розподілу та використання всіх видів ресурсів нумерації, забезпечення рівних умов доступу до обмеженого ресурсу, які необхідні для надання широкого спектру сучасних інформаційно-телекомунікаційних послуг, необхідним є вдосконалення термінології, яка стосується номерного ресурсу, а також підходів до здійснення його первинного розподілу, а саме потребує:

приведення визначення термінів "абонентський номер", "номер", "номерний ресурс", "Національний план нумерації", "первинний розподіл" у відповідність до рекомендацій Міжнародного союзу електрозв'язку та міжнародного досвіду;

встановлення чіткого строку дії дозволів на використання номерного ресурсу, наприклад, на п'ять років;

передбачення можливості для своєчасного, якісного планування та проведення заходів із зміни структури нумерації телекомунікаційної мережі загального користування України шляхом прийняття ЦОВЗ відповідних рішень не менш ніж за шість місяців до запланованих змін.

Звертаємо увагу, що запропонована законопроектом термінологія ставить під загрозу функціонування мереж рухомого зв'язку, в тому числі надання послуг міжнародного роумінгу, а також взаємодію українських операторів міжнародного зв'язку із телекомунікаційними мережами постачальників інших країн. Номери - є лише одним із видів номерного ресурсу. Водночас, функціонування телекомунікаційних мереж потребує розподілу та використання кодів пунктів сигналізації мережі сигналізації СКС-7 та ідентифікаторів Плану міжнародної ідентифікації Е.212.

Крім того, в статті 42 в обов'язках постачальників електронних комунікаційних послуг потребує уточнення до яких саме екстрених служб (пожежної охорони, Національної поліції, швидкої медичної допомоги, аварійних служб газу та підрозділів екстреної допомоги населенню за телефонами відповідно 101, 102, 103, 104 і 112) необхідно забезпечити виклик, у зв'язку з тим, що в регіонах існують свої екстрені служби, наприклад порятунку на воді тощо.

5. Пунктом 9 частини першої статті 42 законопроекту передбачено, що постачальники електронних комунікаційних послуг зобов'язані зберігати записи про надані електронні комунікаційні послуги протягом одного року та надавати інформацію про надані електронні комунікаційні послуги в порядку, встановленому законом.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 4 Закону України "Про захист прав споживачів" споживачі під час придбання, замовлення або використання продукції, яка реалізується на території України, для задоволення своїх особистих потреб мають право на звернення до суду та інших уповноважених державних органів за захистом порушених прав.

Відповідно до статті 257 Цивільного кодексу України загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки.

У зв'язку з цим, зберігання записів про надані електронні комунікаційні послуги протягом одного року не забезпечить право споживача щодо судового захисту за надані електронні комунікаційні послуги.

6. Пунктом 4 частини другої статті 43 законопроекту передбачено, що на визначених національним регулятором оптових ринках електронних комунікаційних послуг, на яких доцільно застосовувати попереднє регулювання, національним регулятором для постачальника з істотною ринковою перевагою встановлюється одне або кілька регуляторних зобов'язань щодо проведення розрахунків собівартості електронних комунікаційних послуг, зокрема щодо взаємоз'єднання та/або доступу до електронних комунікаційних мереж постачальників електронних комунікаційних послуг, на основі розподілу витрат за послугами (видами послуг), встановленого чинним законодавством про бухгалтерський облік та звітність.

Законодавство про бухгалтерський облік та звітність не передбачає положень щодо розподілу витрат за послугами (видами послуг).

У зв'язку з цим, потребує визначення національним регулятором критеріїв розподілу таких витрат у разі накладання відповідного регуляторного зобов'язання.

Крім того, в цілому до статті 43 законопроекту слід зазначити, що її положення не в повній мірі враховують законодавство ЄС щодо забезпечення національного регулятора достатніми повноваженнями для забезпечення ефективної конкуренції на ринку в рамках ex-ante регулювання.

7. Статтею 46 законопроекту передбачено, що повноваження національного регулятора та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері електронних комунікацій не поширюються, зокрема, на відносини щодо транзиту IP-трафіку в системі Інтернет, функціонування точок обміну трафіком, які регламентуються документами, встановленими міжнародними організаціями, за виключенням організацій, які зареєстровані на території держав, визнаних Верховною Радою України державами-агресорами.

Водночас законопроектом не надано визначення термінам "транзит IP трафіку в системі Інтернет" та "точка обміну трафіком".

У зв'язку з цим неможливо визначитись щодо впливу вказаного обмеження на можливість забезпечення державою, як передбачено частиною другою статті 54 законопроекту, доступності універсальних послуг та відповідність цих послуг встановленим показникам якості, враховуючи те, що до універсальних послуг віднесено, у тому числі послугу широкосмугового доступу до мережі Інтернет.

8. Частиною шостою статті 54 законопроекту передбачено, що національний регулятор має право здійснювати періодично, не рідше ніж раз на 5 років, аналіз ринку відповідної універсальної послуги у певному регіоні. Якщо в результаті аналізу ринку буде встановлено, що ринок є конкурентним, держава не здійснює його регулювання. Якщо за результатами аналізу ринку буде встановлено, що ринок потребує регулювання, національний регулятор має право накласти визначені регуляторні зобов'язання на постачальників універсальних послуг, що мають істотний ринковий вплив у цьому регіоні.

Водночас частиною шостою статті 23 законопроекту передбачено, що аналіз ринків певних електронних комунікаційних послуг здійснюється з метою визначення доцільності застосування на таких ринках попереднього регулювання.

Попереднє регулювання відповідно до статті 1 законопроекту - це регуляторні зобов'язання, спрямовані на розвиток економічної конкуренції на ринках електронних комунікаційних послуг, необхідність накладення яких визначається національним регулятором за результатами проведеного аналізу таких ринків та покладаються на визначених національним регулятором постачальників електронних комунікаційних послуг з істотною ринковою перевагою на обмежений строк.

Згідно з Законом України "Про захист економічної конкуренції" економічна конкуренція (конкуренція) - це змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку.

Водночас, згідно з частинами першою та другою статті 85 та частинами першою, третьою та четвертою статті 86 Європейського кодексу електронних комунікацій національні регулятивні органи, координуючись з іншими компетентними органами, повинні стежити за розвитком та рівнем роздрібних цін послуг, зазначених у статті 84 (1), доступних на ринку, зокрема щодо національних цін та національного споживчого доходу.

Якщо держави-члени встановлюють, що в світлі національних умов роздрібні ціни на послуги, зазначені у статті 84 (1), не є доступними, оскільки споживачі з низьким рівнем доходу або особливими соціальними потребами не можуть отримати доступ до таких послуг, вони повинні вжити заходів для забезпечення доступності таких споживачів адекватної послуги широкосмугового доступу до Інтернету та послуг голосової комунікації принаймні на фіксованому місці.

Якщо держава-член встановила, беручи до уваги результати, якщо це можливо, географічного обстеження та будь-які додаткові докази, якщо це необхідно, що на фіксованому місці служба адекватного широкосмугового доступу до мережі Інтернет і послуга голосового зв'язку не може бути забезпечена за звичайних комерційних обставин або через інші потенційні інструменти державної політики на своїй території або в різних її частинах, вона може встановлювати відповідні зобов'язання щодо універсальних послуг для задоволення всіх розумних запитів кінцевих користувачів щодо доступу до цих послуг у відповідних частинах своєї території.

Якщо держави-члени вирішать нав'язати зобов'язання забезпечувати кінцевим споживачам наявність на фіксованому місці служби адекватного широкосмугового доступу до мережі Інтернет та послуги голосової комунікації, вони можуть призначити один або декілька підприємств, щоб гарантувати таку доступність на всій території країни. Держави-члени можуть призначати різні зобов'язання або сукупності зобов'язань для надання належної послуги широкосмугового доступу до мережі Інтернет та послуг голосового зв'язку на фіксованому місці або для охоплення різних частин національної території.

Коли держави-члени призначають підприємства частково або всю національну територію для забезпечення наявності послуг вони повинні використовувати ефективний, об'єктивний, прозорий та недискримінаційний механізм призначення, за яким жодна компанія не є апріорі виключено із призначення. Такі методи визначення повинні гарантувати, що адекватні послуги широкосмугового доступу до мережі Інтернет та послуги голосової комунікації на фіксованому місці забезпечуються економічно ефективним способом і можуть використовуватися як засіб визначення чистих витрат на зобов'язання щодо універсальних послуг відповідно до статті 89.

З огляду на вказане, накладення на постачальника універсальної послуги передбачених зобов'язань за результатами аналізу ринків суперечить засадам попереднього регулювання та визначеним Європейським кодексом електронних комунікацій механізмам забезпечення надання універсальної послуги.

9. Статті 56 та 57 законопроекту не узгоджуються між собою.

Так, частиною другою статті 56 законопроекту передбачено, що державному регулюванню шляхом встановлення граничних або фіксованих тарифів підлягають:

1) розрахункові такси за послуги термінації трафіка до електронних комунікаційних мереж постачальників електронних комунікаційних послуг;

2) тарифи на доступ до інфраструктури електронних комунікаційних мереж постачальників електронних комунікаційних послуг.

Водночас, частинами першою та другою статті 57 законопроекту передбачено, що національний регулятор встановлює єдині максимальні оптові розрахункові такси за послуги:

1) термінації голосового національного трафіку на мережах фіксованого зв'язку;

2) термінації голосового національного трафіку на мережах мобільного зв'язку.

Національний регулятор встановлює єдині максимальні оптові розрахункові такси за послуги термінації та транзиту трафіка для постачальників електронних комунікаційних послуг на ринках вказаних в частині першій цієї статті.

Також не узгоджується термінологія пункту 5 частини другої статті 43, яка передбачає регуляторне зобов'язання щодо "дотримання вимог національного регулятора до ціноутворення на певному оптовому ринку, зокрема встановлених фіксованих або граничних цін".

Крім того, пункт 2 частини першої статті 57 законопроекту передбачає, що такси повинні дорівнювати собівартості з урахуванням прибутковості. Проте, не визначено, про яку саме собівартість йдеться (собівартість ефективного оператора, фактична собівартість тощо). Також не встановлено рівень прибутковості, що призводить до правової невизначеності.

До правової невизначеності призводить використання у статті 57 законопроекту термінів, визначення яких не передбачено законодавством України та не надано у законопроекті, зокрема "ефективний постачальник електронних комунікаційних послуг", "підхід моделювання "знизу-вгору", "довгострокові витрати", "оптові комерційні витрати", "єдині максимальні оптові розрахункові такси".

Вказане матиме наслідком неможливість виконання передбачених у статті положень.

10. Частина третя статті 64 законопроекту містить не чіткі норми щодо безпідставної відмови посадовим особам національного регулятора у проведенні перевірки, не містить відповідальності за чинення перешкод, недопуск посадових осіб, неподання документів під час перевірки.

11. Підпунктом 10 пункту 8 глави XVI "Прикінцеві та перехідні положення" законопроекту передбачено внесення змін до частини четвертої статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", внесення яких передбачає, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду (контролю) у сфері електронних комунікацій у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема, державного нагляду (контролю) у сфері електронних комунікацій з урахуванням особливостей, встановлених Законом України "Про електронні комунікації".

Водночас, частиною п'ятою вказаної статті передбачено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Так, норми вказаних статей передбачають, зокрема:

- здійснення планових заходів відповідно до річних планів, затверджених органом державного нагляду (контролю) в установленому Законом порядку;

- орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності. Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів. Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю). Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку;

- суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; вимагати припинення здійснення заходу державного нагляду (контролю) у разі: використання посадовими особами органу державного нагляду (контролю) неуніфікованих форм актів;

- суб'єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю).

Вказане призводить до неузгодженості норм законопроекту, якими виключається проведення планових заходів державного нагляду, а також суперечить зобов'язанням взятим відповідно до Угоди про асоціацію в частині забезпечення незалежності національного регуляторного органу в галузі зв'язку.

 

В. о. Голови НКРЗІ

О. Скляров




 
 
Copyright © 2003-2019 document.UA. All rights reserved. При використанні матеріалів сайту наявність активного посилання на document.UA обов'язково. Законодавство-mirror:epicentre.com.ua
RSS канали