ДЕРЖАВНИЙ КОМІТЕТ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ РЕГУЛЯТОРНОЇ ПОЛІТИКИ ТА ПІДПРИЄМНИЦТВА

РІШЕННЯ

від 5 жовтня 2011 року N 886

Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта

Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва у відповідності до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" розглянув:

проект Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень та порядку діяльності спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань цивільного захисту та інших органів виконавчої влади" (далі - проект Закону), а також додані до нього документи, надані на погодження листом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 07.06.2011 N 01-7357/08.

За результатами проведеного аналізу проекту Закону та відповідного аналізу регуляторного впливу на дотримання вимог статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановив:

підпунктом 21 пункту 7 розділу I проекту Закону використано такий термін, як "громадянин - суб'єкт підприємницької діяльності".

Зі вступом в дію Цивільного кодексу України з 1 січня 2004 року громадянин, який займається підприємницькою діяльністю, називається "фізична особа - підприємець".

Абзацом третім підпункту 1 пункту 8 розділу I проекту Закону вносяться зміни в частину сьому статті 9 Закону України "Про аварійно-рятувальні служби", а саме передбачено, що державні, комунальні та аварійно-рятувальні служби громадських організацій набувають статусу юридичної особи з дня їх державної реєстрації центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сферах техногенної безпеки, цивільного захисту, державного нагляду (контролю) у цих сферах та за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

В той же час відносини, які виникають у сфері державної реєстрації юридичних осіб, а також фізичних осіб - підприємців, регулюються Законом України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" (далі - Закон про реєстрацію).

Статтею 3 Закону про реєстрацію передбачено, що дія цього Закону поширюється на державну реєстрацію всіх юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування, а також фізичних осіб - підприємців.

Також згідно з Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення єдиної системи державної реєстрації юридичних осіб" від 23.09.2010 з метою приведення законодавчих актів України у відповідність із вимогами Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" частину сьому статті 9 Закону України "Про аварійно-рятувальні служби" було викладено в такій редакції:

"Державні, комунальні та аварійно-рятувальні служби громадських організацій набувають статусу юридичної особи з дня їх державної реєстрації у порядку, встановленому законом для державної реєстрації юридичних осіб. Статути державних, комунальних та аварійно-рятувальних служб громадських організацій, які подаються державному реєстратору, мають бути погоджені з центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого належать питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру".

Таким чином, недоцільною є зміна порядку реєстрації, який склався на даний час, так як це потягне за собою додаткові витрати та незручності з боку органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сферах техногенної безпеки, цивільного захисту, державного нагляду (контролю) у цих сферах та за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

Крім того, підпунктом 3 пункту 7 розділу I проекту Закону передбачається, що державний пожежний нагляд за станом пожежної безпеки в населених пунктах і на об'єктах незалежно від форм власності здійснюється відповідно до чинного законодавства центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері пожежної безпеки, здійснення державного нагляду (контролю) у цій сфері, та його територіальними органами в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Проте Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон про контроль) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб.

Відповідно до статті 4 Закону про контроль виключно законами встановлюється, зокрема, спосіб здійснення державного нагляду (контролю).

Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом (стаття 1 Закону про контроль).

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Таким чином, державний нагляд і контроль у сфері пожежної безпеки повинен здійснюватися відповідно до закону, а не до законодавства і в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, як то запропоновано в проекті Закону.

Підпунктом 3 пункту 7 розділу I проекту Закону передбачається, зокрема, внесення змін до статті 7 Закону України "Про пожежну безпеку", а саме: "Органи державного пожежного нагляду відповідно до покладених на них завдань здійснюють інші повноваження, передбачені законодавством, та державні інспектори з пожежного нагляду мають право виконувати інші повноваження, передбачені законодавством".

Разом з тим згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, зазначені норми проекту Закону потребують доопрацювання в частині приведення їх у відповідність до Конституції України шляхом заміни слова "законодавством" на "законом".

Підпунктом 3 пункту 7 розділу I проекту Закону також визначені права державних інспекторів з пожежного нагляду. Так, зокрема передбачено, що державні інспектори з пожежного нагляду мають право проводити позапланові перевірки будівель, споруд, новобудов щодо додержання та виконання вимог пожежної безпеки.

Проте відповідно до статті 1 Закону про контроль державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Отже, органи державного нагляду (контролю) здійснюють заходи державного нагляду (контролю) у відношенні до суб'єктів господарювання, а не об'єктів, які їм належать, надають суб'єктам господарювання, а не об'єктам, до виконання приписи про усунення вимог норм чинного законодавства та розпорядження про застосування санкцій.

Крім того, в проекті Закону зазначаються підстави для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю), які не відповідають підставам, визначеним в статті 6 Закону про контроль, оскільки викладені в довільній редакції.

Стосовно запропонованих проектом Закону нових підстав для позапланових заходів державного нагляду (контролю) зауважуємо, що розробником не надаються аргументи щодо необхідності їх встановлення проектом Закону.

В той же час така запропонована проектом Закону підстава для позапланової перевірки, як ускладнення ситуації з пожежами, необхідність здійснення сезонних пожежно-профілактичних заходів, забезпечення або посилення пожежної безпеки об'єктів та населених пунктів, якщо проведення такої перевірки передбачено відповідно рішеннями Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, направлена на посилення адміністративного тиску з боку органів державного пожежного нагляду, створюючи ситуацію, коли суб'єкти господарювання будуть знаходитись у стані постійних перевірок.

Також в якості підстави для позапланової перевірки розробником проекту Закону запропонована така підстава, як: надання органу державного пожежного нагляду в заяві на видачу дозволу на початок роботи та документах, що додаються до неї, а також у декларації відповідності об'єкта (об'єктів) недостовірної інформації щодо відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань пожежної безпеки.

Однак для застосування зазначеної підстави розробником в проекті Закону необхідно зазначити джерела отримання органом державного нагляду (контролю) інформації щодо невідповідності задекларованої під час отримання дозволу на початок роботи матеріально-технічної бази суб'єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки, крім того, така інформація повинна отримуватись контролюючим органом з достовірних джерел. Необхідність визначення в проекті Закону виключного переліку джерел отримання контролюючим органом інформації необхідно для досягнення об'єктивності та неупередженості здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Крім того, розробником в проекті Закону застосовані види розпорядчих документів без врахування положень Закону про контроль. Так, замість розпорядження розробником в проекті Закону застосовується такий розпорядчий документ, як припис, хоча припис згідно зі статтею 7 Закону про контроль не передбачає застосування санкцій до суб'єкта господарювання, а направлений тільки на усунення виявлених у нього порушень. Натомість розпорядження може передбачати застосування до суб'єкта господарювання санкцій, передбачених законом, призупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, а також виконання робіт, в розумінні вимог Господарського кодексу України, є обмеженням діяльності суб'єкта господарювання та видом адміністративно-господарських санкцій (стаття 239 Господарського кодексу).

Слід також зазначити, що в проекті Закону передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади з питань державного нагляду у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки і його територіальних органів зобов'язані обмежувати, зупиняти в установленому законодавством порядку роботи з будівництва, реконструкції, розширення об'єктів, що проводяться з порушенням вимог законодавства у сфері цивільного захисту та техногенної безпеки.

Однак відповідно до статті 239 Господарського кодексу України органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання такі адміністративно-господарські санкції, як обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання.

Підпунктом 3 пункту 7 розділу I проекту Закону передбачається частину сьому статті 7 Закону України "Про пожежну безпеку" доповнити підпунктом 6, в якому встановити, зокрема, наступну норму: "надання органу державного пожежного нагляду в заяві на видачу дозволу на початок роботи та документів, що додаються до неї, а також у декларації відповідності об'єкта (об'єктів) недостовірної інформації щодо відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань пожежної безпеки".

Разом з тим частиною восьмою статті 10 Закону України "Про пожежну безпеку" передбачено, що початок роботи новостворених підприємств, впровадження нових технологій, передача для виробництва зразків нових пожежонебезпечних машин, механізмів, устаткування та продукції, оренда будь-яких приміщень здійснюються після видачі відповідного дозволу органом державного пожежного нагляду, крім випадків вчинення певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності на підставі декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства.

Таким чином, норма, передбачена проектом Закону, потребує приведення у відповідність до вимог частини восьмої статті 10 Закону України "Про пожежну безпеку" в частині охоплення усіх видів дозволів, які видаються органом державного пожежного нагляду.

Підпунктом 4 пункту 14 розділу I проекту Закону передбачається, зокрема, внесення змін до статті 30 Закону України "Про правові засади цивільного захисту" шляхом запровадження наступної норми: "проводити державну експертизу проектів будівництва об'єктів містобудування та інших об'єктів, інвестиційних програм на відповідність вимогам законодавства, державних будівельних норм і правил з питань цивільного захисту та техногенної безпеки, здійснювати державну експертизу проектів і рішень стосовно техногенної безпеки об'єктів виробничого та соціального призначення, що можуть спричинити надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру і вплинути на стан захисту населення і територій від їх наслідків".

Проте Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (Закон N 3038-VI) не визначено необхідності проведення експертизи інших об'єктів, тобто дана норма проекту Закону потребує приведення у відповідність до зазначеного Закону (Закон N 3038-VI).

Крім того, підпунктом 8 пункту 14 розділу I проекту Закону передбачається, зокрема, внесення змін до статті 38 Закону України "Про правові засади цивільного захисту", а саме: "Державна експертиза з питань техногенної безпеки проектів будівництва об'єктів виробничого та соціального призначення, що можуть спричинити надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру і вплинути на стан захисту населення і територій від їх наслідків, проводиться відповідно до статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (Закон N 3038-VI). Перелік таких об'єктів визначається Кабінетом Міністрів України".

Разом з тим чинна редакція статті 38 Закону України "Про правові засади цивільного захисту" вже містить уточнення, внесені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (Закон N 3038-VI), що державна експертиза проектів і рішень (крім проектів будівництва) організовується урядовим органом державного нагляду у сфері цивільного захисту від техногенної безпеки, а експертиза проектів будівництва проводиться відповідно до статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (Закон N 3038-VI).

Таким чином, об'єднання у частині першій статті 38 Закону України "Про правові засади цивільного захисту" норми щодо різних об'єктів державної експертизи є недоцільним та таким, що суперечитиме законам України "Про правові засади цивільного захисту" та "Про регулювання містобудівної діяльності" (Закон N 3038-VI).

При цьому слід зазначити, що Комітет не заперечує проти норми щодо затвердження Кабінетом Міністрів України переліку таких об'єктів.

Підпунктом 14 пункту 14 розділу I проекту Закону передбачається внесення змін до статті 88 Закону України "Про правові засади цивільного захисту" шляхом запровадження наступної норми: "Для забезпечення реалізації заходів у сфері цивільного захисту органи та підрозділи цивільного захисту можуть отримувати фінансову та матеріальну допомогу від фізичних осіб та юридичних осіб".

Разом з тим, відповідно до статті 17 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" (Декларація N 3206-VI) органам державної влади, органам місцевого самоврядування забороняється одержувати від фізичних, юридичних осіб безоплатно послуги та майно, крім випадків, передбачених законами або чинними міжнародними договорами України.

Тобто передбачена проектом Закону норма щодо одержання органами державної влади фінансової допомоги є такою, що, зокрема, створює ризики вчинення корупційних правопорушень у сфері цивільного захисту і є неприпустимою, а отже, потребує вилучення з проекту Закону.

Підпунктом 19 пункту 7 розділу I проекту Закону стаття 33 Закону України "Про пожежну безпеку" викладається в такій редакції:

"Стаття 33. Участь страхових організацій в забезпеченні пожежної безпеки

Страховики (перестраховики), які здійснюють діяльність із страхування майна від вогневих ризиків, а також страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно пожежами та аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки, включаючи вибухопожежонебезпечні об'єкти та об'єкти, господарська діяльність на яких може призвести до аварій екологічного та санітарно-епідеміологічного характеру, зобов'язані здійснювати державній пожежній охороні відрахування від страхових платежів з цих видів страхування на проведення протипожежних заходів.

Порядок, правила та розмір відрахувань, визначається Кабінетом Міністрів України.".

Дане положення проекту Закону суттєво змінює чинне регулювання даного питання.

Враховуючи зазначене, розробнику проекту Закону необхідно надати достатні обґрунтування щодо доцільності запровадження такого регулювання.

Підпунктом 21 пункту 7 розділу I проекту Закону стаття 35 Закону України "Про пожежну безпеку" викладається в новій редакції. Зокрема частина друга статті 35 викладена в наступній редакції:

"За порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконання приписів, постанов та розпоряджень органів державного пожежного нагляду посадовими особами цих органів на підприємства, установи та організації, інші суб'єкти господарювання незалежно від форм власності накладається адміністративно-господарський штраф у розмірах та порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.".

Проте відповідно до частини другої статті 241 Господарського кодексу України перелік порушень, за які з суб'єкта господарювання стягується штраф, розмір і порядок його стягнення визначаються законами, що регулюють податкові та інші відносини, в яких допущено правопорушення.

У зв'язку з цим положення проекту Закону необхідно привести у відповідність до вимог Господарського кодексу України.

Підпунктом 22 пункту 7 розділу I проекту Закону Закон України "Про пожежну безпеку" доповнюється новою статтею 42, якою запроваджується аудит з пожежної безпеки.

Запровадження аудиту з пожежної безпеки є новим для законодавства України, а тому потребує детального аналізу та прогнозу результатів, які настануть або можуть настати внаслідок запровадження зазначеної норми.

У зв'язку з цим з метою забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави розробнику проекту Закону необхідно надати обґрунтування щодо доцільності та ефективності запровадження в Україні аудиту з пожежної безпеки.

Також зазначається, що в проекті Закону використовуються найменування центральних органів державної влади, які не відповідають вимогам Указу Президента України від 09.12.2010 N 1085/2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади".

Крім цього, відповідно до частини першої статті 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу є основним документом, який дозволяє оцінити ефективність дії регуляторного акта, оптимальність та ефективність запропонованого регулювання.

Вимоги до проведення аналізу впливу регуляторного акта, проект якого розроблений регуляторним органом, встановлені Методикою проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. N 308 (далі - Методика).

Згідно з пунктами 4 і 5 Методики при визначенні проблеми, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, зазначаються причини та умови виникнення проблеми; обґрунтування неможливості її розв'язання за допомогою ринкових механізмів або чинних регуляторних актів; суб'єкти, на яких проблема справляє негативний вплив.

При визначенні та оцінці усіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання наводяться не менше ніж два можливих способи; оцінка кожного із способів; причини відмови від застосування альтернативних способів розв'язання проблеми; аргументи щодо переваги обраного способу.

Однак аналіз регуляторного впливу проекту Закону підготовлено формально, без визначення та аналізу проблеми, на вирішення якої спрямовано прийняття проекту Закону, належним чином не проаналізовано альтернативні шляхи вирішення цієї проблеми.

Відповідно до пункту 10 Методики прогнозні значення показників результативності регуляторного акта встановлюються протягом різних періодів після набрання чинності актом, обов'язковими з яких повинні бути:

розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта;

кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта;

розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта;

рівень поінформованості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта.

У зв'язку з цим розділ 8 аналізу регуляторного впливу проекту Закону необхідно доповнити відомостями щодо обов'язкових показників результативності проекту Закону.

В абзаці третьому розділу 9 аналізу регуляторного впливу проекту Закону зазначено, що періодичне відстеження планується провести в період прийняття змін до відповідних законодавчих актів або через рік з дня виконання заходів повторного відстеження з метою подальшого удосконалення відповідних законів.

Однак відповідно до частини сьомої статті 10 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" періодичні відстеження результативності регуляторного акта здійснюються раз на кожні три роки починаючи з дня закінчення заходів з повторного відстеження результативності цього акта, у тому числі і в разі, коли дію регуляторного акта, прийнятого на визначений строк, було продовжено після закінчення цього визначеного строку.

У зв'язку з цим строк для проведення періодичних відстежень результативності проекту Закону в аналізі регуляторного впливу необхідно встановити з урахуванням вимог статті 10 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відповідно до частини шостої статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

В повідомленні про оприлюднення проекту Закону зазначено наступне:

"Зауваження та пропозиції просимо надавати до МНС до 02.09.2008".

Враховуючи, що повідомлення про оприлюднення проекту Закону оприлюднене 2 травня 2011 року, вбачається помилковим встановлення в повідомленні про оприлюднення проекту строку до 02.09.2008.

У зв'язку з цим при оприлюдненні проекту Закону розробнику необхідно встановлювати строк для отримання від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань зауважень та пропозицій до проекту Закону з урахуванням вимог статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Отже, при розробці проекту Закону розробником не дотримано передбачених в статті 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" принципів державної регуляторної політики, зокрема: доцільності, яким забезпечується обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; ефективності, тобто забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави; збалансованості - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави; прозорості та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Крім цього, проект Закону не відповідає статті 5 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", положеннями якої для забезпечення здійснення державної регуляторної політики передбачено, зокрема, недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти.

Таким чином, при розробці проекту Закону розробником не дотримано вимог статей 4, 5, 8 і 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Враховуючи викладене, керуючись частиною п'ятою статті 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва вирішив:

відмовити в погодженні проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень та порядку діяльності спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань цивільного захисту та інших органів виконавчої влади".

 

Перший заступник Голови -
голова ліквідаційної комісії

Г. М. Яцишина

 




 
 
Copyright © 2003-2018 document.UA. All rights reserved. При використанні матеріалів сайту наявність активного посилання на document.UA обов'язково. Законодавство-mirror:epicentre.com.ua
RSS канали